کیفیت ضعیف هوای شهری باعث ضرر و زیان های بهداشتی و زیست محیطی جدی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه می شود. دستیابی به راه حل های پایدار و موثر برای این مسائل، مستلزم یک رهیافت فراگیر است که به منابع گوناگون آلودگی توجه کند، معطوف به تناسب های هزینه – فایده و امکانپذیر باشد، تأثیرپذیران را در تصمیم گیری سهیم و سیاست های بخش های مختلف را هماهنگ کند. یک چالش اساسی در این مورد، ارزیابی آن است که ملاحظه های زیست محیطی چه زمانی و چگونه در سیاست بخش های وابسته منعکس گردد؟ این مقاله با عطف توجه به آلودگی هوای ناشی از حمل و نقل شهری به عنوان یک نمونه، به این نکته ها می پردازد.
مسائل عمده آلودگی هوای شهری هزینه های اقتصادی ناشی از خسارت های زیست محیطی آلودگی هوا در اقتصاد های در حال توسعه و گذار، می تواند به بزرگی 4 تا 6 درصد درآمدهای شهری برسد. بیشترین سهم خسارت های زیست محیطی مربوط به آثار آلودگی بر سلامت انسان است. هر سال حدود نیم تا یک میلیون نفر به طور ناگهانی به علت ابتلا به بیماری های تنفسی و سایر بیماری های ناشی از آلودگی هوای شهری می میرند و بیش از میلیون ها نفر در کشورهای در حال توسعه از این اختلالات آسیب می بینند.
در میان بیشترین عوامل اثرگذار بر سلامت که به کیفیت هوای شهری مربوط است، می توان به قرار گرفتن در معرض ذرات ریز ( که موجب مرگ های زودرس و مشکلات تنفسی می شوند) و تماس با سرب اشاره کرد که باعث مشکلات رفتاری و ناتوانی یادگیری در کودکان (حتی با سطوح پایین تماس) می شود. امروزه، ازن در شمار رو به رشدی از شهر های کشورهای در حال توسعه، به یک تهدید برای سلامتی افراد تبدیل شده است. گرچه آلودگی هوا بر تمام افراد در معرض آن اثر می گذارد، فقرا اغلب به صورت نامتناسبی از آن آسیب می بینند، زیرا آلودگی هوا فشارها و پیامدهای ناشی از تغذیه ناکافی و شرایط بهداشتی ضعیف را تشدید می کند و افراد فقیر احتمال بیشتری دارد که بیمار شوند و جان خود را در اثر بتلا به بیماری از دست بدهند.
همانطور که آثار بهداشتی آلودگی معرف جدی ترین نگرانی ها در خصوص آلودگی هوای شهری است، انتشار همان آلودگی ها که به سلامت آسیب می رساند نیز به مسائل و مشکلات زیست محیطی منطقه ای و جهانی از قبیل بارش باران اسیدی و انباشت گازهای گلخانه ای جوی که عامل تغییر آب و هوای جهان هستند، دامن می زند. آلودگی هوای ناشی از حمل و نقل شهری و انتشار آلاینده ها از وسایل نقلیه به این علت مورد توجه خاص است که در مقایسه با انتشار آلاینده ها در سطوح بالاتر یا فاصله ای بسیار دورتر از مرکز جمعیت، آلایندگی آنها در نزدیک سطح زمین و مناطق پر تراکم جمعیتی صورت می گیرد و باعث تماس خیلی بیشتر افراد با آلایندهای مضر در فضایی بسیار نزدیک میشود. افزون بر این، ذرات خروجی از اگزوز وسایل نقلیه و به ویژه ذرات خروجی از موتورهای دیزلی (گازوئیلی)، از بیشترین ذرات آسیب رسان به سلامت و بهداشت عمومی هستند، زیرا این ذرات کوچکند و شواهد فزاینده ای مبنی بر سرطان زا بودن برخی از آنها وجود دارد. به طور کلی ، به علت آنکه با افزایش درآمد، موتوریزه شدن نیز به طور عمومی در شهرها پدید می آید، در سال های آینده کاهش آلایندگی در بخش حمل و نقل همچنان یک بخش بسیار مهم از مدیریت کیفیت آلودگی هوای در شهرهای کشورهای در حال توسعه باقی خواهد ماند.
توسعه راهبردهای ارتقای کیفیت هوای شهری آلودگی هوای شهری از منابع گوناگونی ناشی می شود که برخی از آنها عبارتند از: سوخت ضایعات، گرمایش و پخت غذای خانگی، وسایل نقلیه، تاسیسات بزرگ از قبیل نیروگاه های برق، صنایع کوچک و متوسط و غبار ناشی از جاده ها و ساخت و ساز. آثار انتشار آلاینده ها از این منابع بر افراد و منابع زیست محیطی، به درجه سمی بودن آلاینده ها، مکان منابع آلاینده و نیز چگونگی انتشار و پخش آلاینده ها بستگی دارد. برای تدوین یک راهبرد موثر برای ارتقای کیفیت هوای شهری، توجه به موارد زیر ضروری است:
- شناخت منابع مختلفی که بر کیفیت هوای محیط اثر می گذارند. تخمین آثار و ارزیابی مخاطرات آنها برای سلامت انسان و محیط زیست و نیز تکنیک هایی از قبیل ارزیابی مقایسه ای مخاطره و الگوی انتشار آلاینده ها ابزار مهم این شناخت هستند. - انتخاب مداخله لازم در بخش هایی که بیشترین تاثیر را در ارتقای کیفیت هوای شهری دارند. هزینه - فایده مندی کاهش انتشار آلاینده از منابع گوناگون همراه با سهم نسبی این منابع در کاهش غلظت آلاینده های محیط و در نتیجه، کاهش میزان تماس افراد با آلاینده ها باید راهنمای انتخاب مداخله های مربوط به کاهش آلودگی باشد. - تشخیص اینکه همیشه یک هم افزایی آشکار میان اهداف زیست محیطی و اهداف دیگر سیاست های بخش هایی از قبیل حمل و نقل و انرژی وجود ندارد. شاید به انجام تعامل و تبادل (Tradeoffs) نیاز باشد. ارتباط خوب بخش ها می تواند به سیاستگذاران برای تصمیم گیری آگاهانه در باره این تبادلات کمک کند. اطمینان از اینکه ملاحظات زیست محیطی جزئی از سیاست های بخش ها شود تا بتوان به مزایای زیست محیطی به صورتی هزینه – فایده ای دست یافت، از اهمیت خاصی در این زمینه برخوردار است. - در نظر داشتن آثار توزیعی سیاست ها به ویژه اثر آنها بر فقرا، افزون بر توجه به آثار رفاهی کلی سیاست ها. مشاوره با افراد مربوط در این زمینه می تواند به ایجاد مبادلات و توجه به ابزارهای کاهش دهنده آلودگی کمک کند. - تضمین‌انسجام فنی در سیاست‌های اتخاذ شده در بخش های محیط زیست حمل و نقل و انرژی. برای مثال، اصرار بر استانداردهای فنی خودروسازی خاصی، هرچند که کیفیت سوخت های موجود در کشور نتواند آن فناوری را به گونه ای که باید عمل کند، به کارگیرد، یک نمونه از فقدان هماهنگی میان بخش های حمل و نقل و انرژی است.
مدیریت کیفیت هوای شهری نه تنها با نیاز به سیاست های هماهنگ با بخش های مختلف، بلکه با تعدد سطوح دولتی مختلفی پیچیده می شود که تصمیم گیری در آنها صورت می گیرد. استانداردهای کیفیت هوا، میزان انتشار آلودگی و استانداردهای کیفیت سوخت، مالیات بر سوخت و نیز سیاست های تجاری مربوط به وسایل نقلیه به طور معمول توسط دولت ملی وضع می شوند و نمی توانند به صورت موثری به سوی مسایل خاص شهری جهت گیرند. پایش کیفیت هوا، برنامه ریزی شهری، مدیریت ترافیک و ارتقای استانداردهای انتشار آلودگی، توسط دولت های محلی اداره می شوند. نکته مهم، اطمینان یافتن از این است که تصمیم های گرفته شده در سطوح مختلف، منسجم و هماهنگ باشند و کارایی طرح و برنامه کلی مقابله با آلودگی هوا را تقویت کنند.
آلودگی هوای ناشی از حمل و نقل شهری رهیافت توصیف شده در بالا باید رهیافت قانونمندسازی زیست محیطی و نیز راهبردهای بخشی، سیاست‌ها و سرمایه گذاری ها را آگاه و راهنمایی کند. در چشم اندازهای بخشی، نکته مهم در وحله نخست، تمرکز بر سیاست ها و اقدام هایی است که همزمان بهره وری و مزایای زیست محیطی را دربر دارند. حرکت به سوی تغییر سیاست ها و اقدام های کاهش آلودگی مورد نظر، مستلزم توازن محتاطانه مبادلات است. بحث زیر به چنین ملاحظاتی در بخش حمل و نقل شهری می پردازند.
دنبال کردن اقدام های «برنده – برنده» هدف اولیه بخش حمل و نقل، ایجاد دسترسی بهتر به اشتغال و خدمات شهری و تسهیل جا به جایی موثر کالا است. اقدام های گوناگونی که برای ارتقای بهره وری و عملکرد بخش حمل و نقل انجام شود، کیفیت هوا را نیز بهبود خواهد بخشید. برای مثال، مدیریت حرکت ترافیک، می تواند ازدحام را کم کند و تحرک را در حالی که همزمان گسیل آلاینده‌های خاصی را می کاهد، بهبود بخشد. مدیریت ترافیک می تواند شدت پخش ترافیک را کم کند. اصلاح های نهادی و قانونی در صنعت عبور و مرور (ترانزیت) اتوبوس می تواند کیفیت خدمات را بهبود ببخشد، سهم حمل و نقل عمومی را افزایش دهد و در عین حال، باعث ارتقای عملکرد زیست محیطی این صنعت شود. برخی از اقدام های مربوط به استفاده و نگهداشت خودرو (مثل اجتناب از تزریق سوخت بیش از حد به موتورهای گازوئیلی) هم از لحاظ اقتصادی، موثر و هم از لحاظ زیست محیطی، سودمند است.
این اقدام ها همراه با راهبردهای مربوط به استفاده از زمین و برنامه ریزی شهری، به ویژه برای اثرگذاری بر روندهای درازمدت مهم هستند. ابزارهای سیاستگذاری اقتصادی از قبیل مالیات بر سوخت یا وسایل نقلیه، یارانه موقت برای بهبود کارایی و قیمت گذاری بر ازدحام نیز اغلب برای ایجاد تغییرهای رفتاری طراحی شده اند و می توانند آثار مثبت دراز مدتی بر عملکرد اقتصادی و زیست محیطی داشته باشند.
اقدام های موثر و سیاست های هماهنگ واقعیت آن است که اقدام های «برنده –برنده» از قبیل آنچه تشریح شد، به ندرت برای رسیدن به نتایج زیست محیطی مطلوب کافی است. این اقدام ها باید با اقدام های هدف دار اقتصادی، اداری و تکنولوژیک و ابزارهای سیاستگذارانه که معطوف به مسایل زیست محیطی هستند، تکمیل شوند. تجربه کشورهای صنعتی برای کشورهای در حال توسعه، درس های مهمی درباره مدیریت زیست محیطی ارائه می کند، اما انتقال استانداردهای زیست محیطی و فناوری های پیشرفته باید با دقت صورت گیرد. الزام های قانونی و زیست محیطی با توجه به آنچه که در کشور مفروض عملی است و با در نظر داشتن آثار سیاست ها و الزام ها بر رفاه عمومی و آثار توزیعی، باید متناسب سازی شوند.
محبث زیر مربوط به مجموعه اقدام های هدف دار برای کاهش آلودگی و ملاحظات کلیدی برای هماهنگ سازی سیاست های کاهش آلودگی در بخش حمل و نقل شهری است. - وضع الزام های زیست محیطی لازم الاجراء در جایی که استانداردهای کیفی سوخت و آلایندگی به صورت ناکافی اجرا شده است، شاید تمرکز بر لازم الاجرا کردن استانداردهای موجود (هرچند با سخت گیری کم) به جای سفت و سخت کردن آنها، موثر تر باشد. برنامه های معاینه و تعمیر (I/M) وسایل نقلیه، اگر به صورت مناسب و بدون انحراف اجرا شود، می تواند آلودگی ناشی از حمل و نقل را کاهش دهد و تقاضای خدمات تعمیر و نگهداشت وسایل نقلیه را به ویژه در زمانی تحرک بخشد که با استانداردهای مربوط به وسایل نقلیه کارکرده ای همراه شود که به مرور زمان و پیوسته سفت و سخت تر می شوند.
- توجه به بیشترین آلاینده ها در حالی که که ناوگان حمل و نقل در استیلای وسایل نقلیه بسیار آلاینده و از لحاظ تعمیر و نگهداشت، فقیر قرار دارد (همانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه)، تلاش برای تعمیر یا حذف دائم آلاینده های پرانتشار می تواند در ارتقای کیفیت هوا (نسبت به سفت و سخت کردن الزام های زیست محیطی برای تمام وسایل نقلیه) موثرتر باشد. برنامه معاینه و تعمیر که به طور صرف برای وسایل نقلیه تجاری پرمصرف بالای یک سن خاص، اجباری هستند و طرح اوراق کردن خودروها که مبتنی بر ویژگی های آلایندگی است، دو نمونه از این موارد به شمار می روند.
- استفاده از مشوق های مالی مناسب سیاست های مالی می تواند با حذف یارانه های سوخت و تحمیل مالیات های بیشتر بر خودروها و سوخت های کثیف تر در مواردی خاص، اهداف زیست محیطی را تقویت و تحکیم کند. برای مثال، بسیاری از کشورها توقف تدریجی مصرف بنزین سرب دار را با قیمت گذاری بیشتر این نوع بنزین در مقایسه با بنزین بدون سرب در طول دوره گذار، تسهیل کرده‌اند. با این حال، سیاست های مالی، اهداف گوناگونی دارند.
- توجه به آثار سیاست های تجاری به طور کلی، حذف موانعی که مانع دسترسی به فناوری ها و کالاهای کشورهای دیگر می شوند، هزینه های کمتر و عملکرد زیست محیطی مهم تر فرآورده ها و فرآیندهای تولید را در پی دارند. برای مثال، آزادسازی تجارت فرآورده های نفتی پالایش شده، تامین رقابتی سوخت های موتور تولیدشده در کشورهای دیگر را ممکن و توقف تدریجی مصرف بنزین سرب دار و بهبود کیفیت سایر سوخت ها را آسان تر می کند. قوانین تجارت از قبیل الزام های ساخت داخل، گاه به ناکارآمدی منجر و مانع انتقال فناوری های پاک می شوند.
طرح های متصلب و خشک اعطای لیسانس برای صادرات و سهمیه برای وسایل نقلیه، به کاهش سرعت نوسازی وسایل نقلیه، همراه با تاثیرهای بالقوه نامطلوب بر آلودگی هوا می شود. با این حال، باید به یاد داشت که آزاد سازی تجارت خودروهای کارکرده اگر منجر به «دامپینگ زیست محیطی» شود، می‌تواند آمیزه ای از نتایج را با خود به همراه داشته باشد، به ویژه اگر طرح های معاینه خودرو به صورت مناسب عمل نکنند. دولت برای جلوگیری از دامپینگ زیست محیطی ممکن است سن خودروهای وارداتی را محدود و الزام های وارداتی بیشتری وضع کند و یا محدودیت های دیگری برخودروهای کهنه تر تحمیل کند. وقتی این اقدام ها را در نظر بگیریم، به دولت ها پیشنهاد می شود که پیامدهای احتمالی را ارزیابی کنند. برای مثال، اگر گروه بزرگی از مصرف کننده ها از قبیل کاربران ناوگان تجاری نمی توانند وسایل نقلیه نو بخرند، یک محدودیت وارداتی بر حسب سن خودرو می تواند جانشینی وسایل نقلیه کهنه تر و آلوده کننده تر را به تعویق اندازد.
- استفاده کردن از بخش خصوصی و عوامل بازار مشوق های بخش خصوصی و بازار نقش کلیدی در اجرای قوانین زیست محیطی موثر بر آلودگی هوا ایفا می کنند. برنامه معاینه و تعمیر خودروها در شهر مکزیکو که یکی از موفق ترین برنامه هاست، به طور کلی در دست بخش خصوصی قرار دارد. در سانتیاگو، پایتخت شیلی، دولت در عزم خود برای اصلاح صنعت خودرو، رقابت منظمی برای کسب حقوق (فرانشیز) عملکرد زیست محیطی، به عنوان یک معیار گزینشی بنا نهاده است. نتایج اقتصادی و زیست محیطی ضعیف، اغلب ناشی از شرکت های دولتی ناکارآمد و مقررات ضعیف است. برای مثال، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، پالایشگاه های دولتی به صورت اقتصادی کار نمی کنند. در این وضع، سرمایه گذاری ها برای ارتقای کیفیت سوخت ممکن است به تعویق افتد و محدودیت های تجاری طراحی شده برای حمایت از پالایشگاه های داخلی ممکن است واردات سوخت های برتر (و اغلب ارزان تر) را مانع شود. از این رو، در این موارد، اصلاح بخش پایین دستی نفت از جمله آزادسازی تجارت فرآورده های نفتی، ایجاد رقابت و انتقال مالکیت از دولت به بخش خصوصی (در پیوند با تقویت قوانین زیست محیطی ) یک شرط اساسی برای ارتقای کیفیت سوخت به شمار می رود.
- حمایت از برنامه های تشویقی (همراه با دقت و تامل) برنامه های تشویقی و یارانه ای موقت در بسیاری از حوزه های مدیریت آلودگی به کار گرفته شده اند. این برنامه ها زمانی موثرند که اقدام های هزینه – فایده ای را شتاب ببخشیم که مزایای چشمگیر و با ثباتی دارند. از این رو، اعطای یارانه در درازمدت به چیزی که یک برنامه غیر حیاتی از لحاظ اقتصادی محسوب می شود، استفاده ضعیف از اعتبار های دولتی است. برنامه وسایل نقلیه مصرف کننده گاز طبیعی فشرده (CNG) در نیوزلند، حاکی از این نکته است.؛ به طوری که دولت برای سال ها یارانه های سخاوتمندانه ای را به این صنعت اعطاء کرد، اما هنگامی که در اواخر دهه 1980 حمایت هایش را از این بخش، به مثابه جزئی از برنامه آزادسازی اقتصادی خود، قطع کرد، بازار وسایل نقلیه گازسوز به طور کلی از بین رفت.
- هماهنگ سازی الزام های انتشار آلایندگی خودروها و قوانین کیفیت سوخت وارد کردن فناوری های پیشرفته کنترل خروجی خودروها و رسیدن به کیفیت سوختی که برای کارکرد مناسب این فناوری ها لازم است، مستلزم در نظر گرفتن هزینه ها است. در نتیجه، اطمینان از این که مزایای این اقدام ها با هماهنگ کردن انتشار آلایندگی خودروها با قوانین کیفیت سوخت به طور کامل حاصل می شود، مهم است. حتی مدرن ترین موتورها اگر با گازوئیلی که با نفت سفید مخلوط شده است، تغذیه شوند، به مقدار زیادی آلودگی ایجاد خواهند کرد. در واقع، اگر خودروها به صورت مناسب تعمیر نشوند، استانداردهای سفت و سخت کیفیت سوخت، تاثیر مطلوب زیست محیطی نخواهد داشت و لازم است که وسایل نقلیه (نو و کارکرده) و سوخت ها را به عنوان اجزای یک سیستم در نظر بگیریم.
درس هایی از تجربه های جهانی در جایی که میان اهداف بخش های مختلف هم افزایی وجود دارد، اقدام های زیر را به صورت منسجم دنبال کنید: - الزام ها و استانداردهای لازم الاجرا وضع کنید و به جای تحمیل قوانین شدید که ضمانت اجرایی ضعیف دارند، آنها را به مرور زمان قوی تر کنید. - به جای مقابله با مشوق های اقتصادی، از آنها استفاده کنید و در نتیجه سیاست های مالی و اداری مناسب وضع کنید. - از نیروهای بازار در هر کجا که امکان داشته باشد، استفاده کنید؛ به گونه ای که کاربران به ارتقای عملکرد محیط زیست خود تشویق شوند. - ارتباط خوب را ارتقا ببخشید تا استانداردهای فنی با بخش های حمل و نقل، انرژی و سایر بخش ها یکپارچه شود. - آثار توزیعی و رفاهی قوانین زیست محیطی را با تکیه بر حصول اجماع و سازکارهای مشاوره عمومی شناسایی کنید.
